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王红漫教授:长期护理保险人口全覆盖路线图和时间表
来源:中国脑健康促进行动组织委员会    时间:2018-07-12

长期护理保险(以下简称长护险)制度与医疗保险用于保障参保者的疾病治疗不同,该险种用于帮助长期失能者的生活照料和必要医疗日常护理。在人口快速老龄化、少子老龄化、空巢老龄化、未富先老、人口大规模流动等背景下,如何稳妥地照护失能老年人是我国应对银发浪潮的关键问题之一,其重要性毋庸赘述。

《人力资源社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》(人社厅发〔2016〕80号)明确提出,“探索建立以社会互助共济方式筹集资金,为长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障的社会保险制度……力争在‘十三五’期间,基本形成适应我国社会主义市场经济体制的长期护理保险制度政策框架”。根据人社部的最新数据,经过两年来的探索,承德市、长春市、齐齐哈尔市、上海市、南通市、苏州市、宁波市、安庆市、上饶市、青岛市、荆门市、广州市、重庆市、成都市、石河子市15个试点城市均发布了长护险的实施政策,山东和吉林已在全省范围内推行长护险。目前,长护险参保覆盖城市人口超过4800万,形成了单位、个人、财政、社会和医保责任共担的筹资格局,为缓解失能老年人个人和家庭的负担、增添广大失能老人的安全感和获得感,减少社会化住院等起到积极的促进作用。与此同时,长期护理保险制度的试点还发挥了良好的外部效应,吸引投资、并购海外长护险公司,也为我国建立第六项社会保险——长护险提供了宝贵的经验。

通过对所有试点地区的长护险政策收集和整理、试点执行状况的数据归纳,以及重庆、青岛、齐齐哈尔等试点地区的个案研究,对于在养老、医疗、工伤、失业、生育5项社会保险之外,一项新的社会保险——长护险进一步完善提出以下建议。

首先,完善长护险的筹资渠道。

以医保基金为主要筹资来源,是目前各试点地区采取的主要方式。然而,各地区普遍反映该方式可能会影响长护险筹资的稳定性。从长远而言,建立独立的筹资渠道、账户和多元筹资机制是必经之路。

从国际经验看,尽管政府财政参与长护险筹资有利于增强其筹资能力,但是政府筹资比例过高可能会在未来的20-30年间给公共财政造成越来越大的负担。因此,应当理性地看待公共财政才是长护险筹资中产生积极作用、合理设置各主体在长护险筹资中的角色。

其次,促进长护险和医养结合的有序配合。

在我国长护险和医养结合的双重试点地区,我们发现长护险有效地促进了医养结合的机构培育和服务供给。长护险增强了长护服务消费者的付费能力,是一种补需方的手段。在医疗急症、手术后的康复期和平稳期,老年人利用长护险合理购买照护服务,更好地满足了老年人的医养需求。这种模式值得在更广泛的地区推广。

第三,坚持以强制方式推广长护险。

结合美国实施商业长护险的经验以及我国商业健康保险市场的发育状况,在我国通过商业长护险的方式满足广大失能老年人的长护服务需求是很难实现的。以强制方式推广长护险,可以促进社会公平性,最大限度地发挥保险的大数法则,避免保险的碎片化、区隔化风险,更有利于保障我国每个失能老年人得到适当的长护服务。

第四,加强长护险试点地区的实证研究和经验总结。

目前,部分试点地区(如青岛)积累了关于长护险筹资、评估、支付等方面的数据;在试点期间,各地区也逐步累积了大量的长护险数据。政府、学界和其他利益相关者应及时分析这些数据,主题应包括:(1)长护险的社会效益,包括减少社会化就医、缓解失能对老年人及其家庭的负担、长护险对于养老、护理和康复市场培育的影响等;(2)长护险的可持续性,包括收支平衡、运行风险、经办途径等;(3)比较分析各试点地区长护险的优劣,各地在保障范围、参保范围、筹资机制、待遇支付、经办管理方面都有所不同,这相当于创造了一个社会性试验的场域,通过比较分析各地的数据,有利于摸索总结长护险的适宜制度设计。

第五,分步推进,2035年实现长护险人口全覆盖。

根据我国经济、社会发展水平和历史文化传统分析,建议分三步走,既可缓解公共财政的压力,又有利于稳步推进长护险落地。第一步,“十三五”期间实现80岁以上或90岁以上老年人(根据财力和社会力量的实情)长护险全覆盖;第二步,“十四五”、“十五五”期间,实现65岁以上老年人长护险全覆盖;第三步,到2035年建立统一的长护险制度,作为一项全民覆盖的社会保险强制实施,保障范围是长期失能的人员,惠及的人群不只是老年人,还包括遭遇意外后造成失能的中/青年人,以及先天性疾病造成失能的孩子。